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建言獻策

湛江市城鎮社會養老服務體系建設調研報告

時間:2016-10-27 17:20:44  作者:管理員  來源:  查看:787  評論:0

根據中共湛江市委統戰部工作安排,市民革、民建、農工黨、九三學社、臺盟五個黨派組成的以市政協副主席、九三學社湛江市委主委歐先偉任組長的聯合調研組對我市社會養老服務體系建設進行調研。多次召開會議研究調研方案,召集民政、人社、社保、財政、衛計、國土、規劃等有關部門負責人座談會,深入我市各養老機構調研,考察寧波市和紹興市,了解兩地的經驗和做法。我市社會養老服務體系建設在穩步推進的過程中,與兄弟城市相比,存在著較大差距,現將調研情況報告如下:

我市養老服務體系的現狀

我市常住人口800多萬人,其中60歲以上老年人口104萬人,僅次于廣州,占全市人口的13%,城區60歲以上人口近32萬人。

全市現有養老機構835家,養老床位11350張,大多數分布在農村鄉鎮敬老院,其中鎮級敬老院101家。全市城鎮養老機構17家(湛江城區僅有5家非專門養老機構),有老人床位1064張。縣(市)級養老服務中心3個,有養老床位260張,全市鎮、村敬老院879個,床位9123張,光榮院6家、床位180張,優撫醫院一家,養老床位60張。

現有市養老服務中心在建項目,首期500張床位,占地70.29畝,首期建筑總面積28300平方米,力爭今年建成投入使用。我市已建設省級居家養老服務示范中心5個。其中赤坎區金城社區居家養老服務中心已于2013年正式建成運營。廉江市羅州街道居家養老服務中心也已運營,霞山區新興街道居家養老服務中心尚在建設。湛江衛生學校和徐聞居家養老中心項目已獲資金支持,正在抓緊建設。

二、我市社會養老服務體系存在的主要問題和困難

總體來說,我市養老服務體系建設處于初步階段,仍然存在不少問題和困難。主要表現在:

1、養老服務現狀堪憂。我市已進入人口老齡化社會,并且到了較快增長期,且呈現分布不平衡,家庭小型化、老齡化、高齡化、空巢化。“四化”疊加現象突出,老年疾病護理、生活照料、醫療健康、精神慰藉等養老服務需求日益凸顯。尤其是市區和城鎮老齡化形勢更為嚴峻,近年城區出現了獨居老人、空巢老人因養老失當而悲慘離世多日未被發現的事情。因此,政府應主動作為、責無旁貸,加大力度發展養老事業,應對當前老齡化趨勢,保證最基本的養老保障服務。

2、養老機構建設和服務滯后。1)養老服務需求與供給矛盾日益突出。目前,全市千名老人擁有床位數10.4張,與國務院和省十二五規劃要求我市2015年底要完成千名老人擁有床位30張的任務,缺口達2萬多張,與2020年要達到千名老人擁有35-40張床位的差距更大,任務更繁重。政府最基本的養老保障未達到要求,養老形勢越來越嚴峻,市區和城鎮供求矛盾尤為突出,政府履行職責更具緊迫性。(2)現有的市社會福利院等公辦非專門養老機構規模小、床位少、空間窄、環境差、服務內容單一、缺乏標準化服務。(3)已建成的居家養老中心服務內容單調,運營成本高,缺乏示范引領作用。較適宜我市大力發展的居家養老服務在意義上尚未真正起步。(4)從業人員缺乏,專業化服務水平較低。

3、缺乏中長期的規劃。作為政府民心民生工程的養老服務工作未納入我市國民經濟和社會發展規劃和政府部門的專項規劃,公益性養老服務設施建設用地指標未納入城鄉規劃以及土地利用總體規劃。在涉及養老機構用地、場所建設、人員配備、工作部署和政策措施等方面,遇到很多難以克服的問題以及養老服務涉及的諸多問題,需要政府統籌考慮,民政、財政、國土等多部門聯合共同解決,但目前我市仍未形成統籌協作的良好局面和機制。政府在養老服務事業中作為主導地位的作用未能很好發揮。

4、優惠政策不到位。國家和省關于養老服務事業發展中涉及土地購置、房屋建設、民辦公助、公建民營、水電煤氣、有線電視優惠、信貸支持等一系列扶持優惠政策,我市沒有充分利用,因此制約養老事業的持續發展,抑制了社會力量進入我市養老服務領域。

5、民辦養老機構進入我市有障礙民間資本資養老機構是解決地方財政不足、提高養老事業多元化、可持續發展的重要途徑。目前國內民辦養老機構基本沒有很多的利潤空間,需要政府用優惠政策引導其參與養老產業,并保證其維持正常運營。雖然近年中央省市也出臺了民辦養老機構的優惠扶持政策,引導和鼓勵社會力量興辦養老服務機構,但由于我市認識不到位,加上一些政策措施剛性不夠,在實際操作中存在投資大、風險高、回收周期長,建設用地難解決、報批程序繁瑣等原因,沒有發揮好優惠政策對社會力量興辦養老機構的扶持和激勵作用,特別是在落實國家養老政策與土地政策方面沒有突破性進展,對養老產業用地沒有明確的規定和清晰的盈利模式指引,以致社會資金對投資我市建設養老機構積極性不高。過高的土地價格讓大多數民辦養老機構望而卻步。至今,我市仍未有社會力量興辦養老機構和進入養老服務領域。

6、資金投入不足制約我市養老產業發展。湛江作為經濟欠發達地區,社會養老服務事業缺乏財政資金投入,養老事業經費特別是建設經費未納入財政預算,沒有穩定的資金投入機制,我市對滿足建設標準和運營規定的民辦養老機構每張床位補貼建設資助以及每位入住老人的護理床位運營補貼偏低。因而政府在引導社會資金興辦養老機構建設和進入養老服務領域的積極因素還沒有充分調動起來,致使我市養老服務投入一直由政府操辦,包袱越來越沉重。因此要透過市場運作,引入多方投資主體,減輕財政負擔。

7、“醫養結合”運營模式未能有效推廣。醫療機構內的養老機構未達到養老機構標準,養老機構內醫療機構未納入醫保系統,在很大程度上阻礙了養老事業發展。

三、加快我市養老服務體系建設的建議

當前我市老齡化趨勢日益嚴峻,而養老體系建設嚴重滯后,縱觀阻礙我市養老產業發展的主要因素,政府應重點從土地供應政策、建設與運營補貼、運營稅費減免、醫養結合等方面落實好國家和省有關政策,出臺實施細則,為鼓勵民營資本進入我市養老服務領域排除障礙,這也是寧波等地能引進民資進入養老領域的關鍵所在。此外,當務之急還要大力發展適合湛江市情,投資少、效果好的“家院融合”(機構和居家互融)、“互助養老”等居家養老模式,完成省“十二五”下達的養老床位任務,扭轉我市當前落后態勢,體現政府以民為本、執政為民的理念。

(一)從戰略與規劃上入手,推動我市養老服務體系健康發展

養老制度是體現國家養老責任的核心制度,一方面,國家責任必須體現對基本養老服務提供兜底性的保障,另一方面養老的國家責任要求政府責任在于掃除民營養老機構生存障礙的同時,強化政府的監管角色。因此,政府在養老服務體系建設中要強化政府主導地位的作用。把發展養老服務事業列入國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設總體規劃及有關部門的專項統籌規劃修編之中。按照“滿足當前、預設增長、超前規劃”的原則,制訂養老產業短期、中期和長期規劃,對整個養老產業進行系統的調查研究、政策扶持、科學引導、監督管理、組織協調,探索適合我市養老事業發展的新路子。

養老機構規劃布局方面、老人的文體活動設施布局、生活服務設施布局等等都要有一個詳盡的規劃,預留建設用地,并根據財力和社會發展需要,分步建設。對新建居民小區或改造老居民區時,可按照規劃建設和改造增強社區養老服務功能。將社區養老機構設施建設納入城市建設和住宅區建設配套規劃中,強制其與住宅建設項目同步設計、同步施工、同步交付使用,沒配套養老機構設施的新建小區不予驗收,鼓勵將閑置的市政設施、企業、各類活動中心、賓館資源改造用于養老服務場所

(二)從政策上給力,為引導社會力量參與我市養老服務體系建設排除阻礙

湛江作為經濟欠發達地區,以目前的財政能力,養老產業難以取得突破性的進展,更難以應對日益嚴重的老齡化的趨勢。唯有根據湛江的實際,落實中央和省的政策,完善市級政策支持體系,扶持社會力量興辦養老機構。政府主動做好頂層設計,引導充裕的民間資本發展養老產業是完善養老體系增強養老自身造血功能、切實滿足我市養老需求的有效途徑

1、推進養老產業土地政策調整在養老政策與土地政策方面要有突破性進展,落實國務院和省的精神,對養老設施社會投資者依據營利性、非營利性的性質分別采取租賃、出讓等有償方式和劃撥方式供地。投資者也可以通過租賃方式(如公建民營)利用政府養老設施用地和地上建筑物進行運營

2、引導社會資金壯大養老服務產業。要建立完善的可持續發展的養老體系必須有巨大的持續的資金投入政府包攬投資養老事業方式投入越多包袱越重問題越多目前民辦機構雖有參與我市養老產業的意愿,但欠缺相關政策扶持和規劃指引,處于觀望的狀態。因此要積極扶持民辦養老機構,出臺鼓勵養老產業政策,制定清晰的盈利模式,調動社會力量參與養老服務事業的積極性,使民間資本成為推動養老服務事業快速發展的重要力量;同時,推廣政府和社會資本合作模式通過公私合作(PPP)模式、公建民營、民辦公助、民建公助等模式、多元市場主體模式投資發展養老產業,匯聚社會力量投資養老領域,緩解政府的財政壓力,提高公共服務的效率。

3、落實養老服務各種稅費的優惠辦法,促進養老事業發展市和各縣(市、區)財力有限,單靠財政投入難以從根本上改變養老基本設施落后、保障水平低的現狀。要通過落實國家、省關于扶持養老機構的各項優惠政策,對如用地、貸款、稅收、用水用電補貼政策補貼等公益性事業優惠扶持政策落實到位,適當提高我市現有的鼓勵民辦養老機構建設資助和運營補助的標準,降低民辦養老機構運行成本,才能充分調動起社會力量,最大限度地增強社會投資養老事業的吸引力。

(三)從機制上健全養老服務體系,加強對社會養老事業的監督和管理

1、建立穩定的財政投入機制養老服務資金來源四個方面:政府財政撥款、彩票公益基金、社會資助、市場化運作。按照分級負擔,各有側重的原則,在公共財力允許的范圍內,加大各級財政對養老事業投入的比例。由于目前我市財政不足,因此要確保國家規定的用于社會福利事業的彩票公益金50%以上用于養老服務業,其中支持民辦養老服務發展的資金不得低于30%的。與此同時,積極探索市場化融資渠道,引導養老服務市場化運作,彌補財政投入的不足。

2、落實國家和省關于各級政府購買社會養老服務的機制。暢通養老服務項目的社會參與渠道,調配和整合資源實現養老服務社會化為低收入群體提供最基本的養老服務,展現政府民生服務的擔當。

3、完善工作機制。完善政府主導、民政主管、部門配合、社會參與的工作機制,加強協調配合,研究解決養老服務產業發展的重點、難點問題,形成部門協作、齊抓共管的工作格局。

(四)以居家養老為主體、社區養老為基礎、機構養老為補充,推進多元化分層次養老服務體系建設

1、確立居家養老在我市養老服務體系中的基礎性地位。寧波的“家院融合”(養老院和居家養老服務融合)、“互助養老”等居家養老作為投入少、效率高、覆蓋廣的經濟型的養老模式,按照當前我市的財力和保障能力以及居家養老服務尚未起步的現狀,是比較適合我市大力發展的養老模式。

2、健全社區養老服務網絡。完善社區養老服務設施是養老事業由補缺型向適度普惠型過渡的根本途徑。在推進養老服務社會化的進程中,通過建設和整合城區、街道、社區服務設施,培育發展社區養老服務中介組織,利用“互聯網+”的優勢建立社區養老服務信息平臺等,拓展社區養老服務的領域。

3、強化機構養老示范作用在推進養老服務社會化過程中,我市要持續新建、改建、擴建一批公辦普惠型養老機構,起到兜底保障、示范、輻射的作用,同時扶持發展民辦養老機構,推進分層次養老機構建設,形成公益性、營利性互相促進、互為補充的多元化、多層次格局,滿足不同層次的養老服務需求。

(五)加強養老服務隊伍建設,建立全社會養老動員體系,提高養老服務素質

1、加強養老服務人才隊伍的建設推行職業資格制度,提高人員隊伍專業水平;借鑒寧波經驗,開展傳統道德文化建設、孝道文化傳承,發動黨團組織和全社會力量,倡導“互助養老”、自我養老積累、義工激勵機制,為居家養老服務隊伍建設挖掘各方各面的志愿者,建立全社會的養老動員體系。

2、提高機構養老和社區居家養老服務質量。充分利用家政服務、醫療保健、心理咨詢、餐飲行業等現有市場服務資源整合,以及引導社會慈善組織與養老服務聯系在一起,以豐富養老服務的內容;創新社區居家養老服務方式,建立連鎖經營、統一管理的模式,提升服務質量和水平。

3、打造“智慧型”居家養老服務體系項目立居家養老服務信息服務民辦員,顯得力不從心,負擔金投入機制,加強養老科技和信息化建設,建立準確翔實的數據庫和養老服務電子化檔案。

(六)推進“醫養融合”運營模式,實現醫養資源共享

利用醫療資源與養老資源結合,發展 “醫養一體化”模式。支持醫療衛生資源進入養老機構,實現社會資源利用的最大化。鼓勵符合條件的養老機構配套醫療服務,對條件成熟的養老機構醫療服務可申請納入城鎮職工(居民)基本醫療保險和新型農村合作醫療定點范圍;以湛江中心人民醫院、湛江市第一中醫醫院搬遷為契機,整合我市原有醫院資源、醫療資源、人才資源,開設老人康復護理服務。尤其是利用區屬社區醫院資源合理配置,改建投資少、見效快的養老服務機構或老人康復護理院。



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